【微讲堂】马怀德：政府如何“治以法尊”？

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近日印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，创造的两个“第一”：我国第一个法治政府建设五年计划，第一份中共中央和国务院联合印发的有关法治政府建设的中央文件，这份文件不仅提出了主要任务和具体措施,还提出了衡量标准、组织保障和落实机制等，于各级党委政府是绝对的“硬性约束”。
何为法治政府？政府如何“治以法尊”？法制网专访法大副校长马怀德教授。


马怀德：政府如何“治以法尊”？

Q：马校长，如何理解法治政府？
A：法治政府，就是用法治的理念和法治的方式，构建运行的政府。具体一点，就是十八届四中全会精神讲到的“职能科学，权责法定，执法严明，公正、公开、廉洁高效，守法诚信”。
Q：这次实施《法治政府建设实施纲要》和2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》，前者是党中央和国务院下发的，后者是国务院下发，两者区别是什么？为什么下发部门不一样呢？
A：这次是党中央、国务院一同下发《法治政府建设的实施纲要》，充分体现了党中央、国务院对法治政府建设的高度重视，也为新《纲要》的实施奠定了非常重要的依据和制度基础。尤其是对推动实施新《纲要》确立了一个非常重要的保障作用，有党中央、国务院的高度重视，有社会各界的共同参与，有政府的自觉自律，我相信法治政府一定会顺利推进。
Q：法治政府和依法行政，在内涵和外延有什么不同？
A：法治政府是目标，依法行政是路径，通过路径实现达成这个目标。法治政府是按照法治的理念和方式构建、设置、运行、运转的一种政府形态，但依法行政是一个路径。按照2004年《实施纲要》，依法行政有六大基本要求：合法行政、合理行政、权责一致、程序正当、守法诚信，如果严格按照这些要求来做，政府就能朝法治政府的方向而不断地迈进。
2004年《实施纲要》设定了一个目标，用10年左右的时间，基本实现建成法治政府的目标。而新《纲要》明确提出了要在2020年基本建成法治政府，它的标志就是政府应该是一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信的政府。

法治政府建设的四只拦路虎
Q：当前有没有一些阻力，对法治政府建设造成一些不良的影响呢？
A：我觉得影响法治政府建设进程的主要有四个障碍。
第一，还是人的观念问题，就是从上到下，从公务员到普通公众，对依法行政、对法治政府建设的这种认识还没有上升到一定程度。大家还不能严格按照法定权限和程序行使权利、履行职责，甚至也有很多领导，还存在着以言代法、以权压法、徇私枉法的思维定式或行使权力的习惯，这种意识方面的障碍，应该说是非常巨大的。
因为要改变一项制度比较容易，建立一项制度也不难。但要想改变人们的思维习惯，改变人们的意识观念，是很困难的事。所以说，我想传统的人治思维和观念意识，是阻碍法治政府建设的第一个“拦路虎”。

第二个障碍，跟我们政府有关系，如何在有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的的法治原则下，来建构和运行法治政府，首先我们应该是考虑怎么来完善制度，形成一套比较完备的依法行政的制度体系。
第三个“拦路虎”是法律的执行，就是法治政府非常重要的一个特征就是执法要严明，法律要能够得到很好的贯彻执行，不管是公务员、领导干部还是普通社会公众。如果法治政府制订了很多法律根本得不到执行，或者说有选择性地执行法律法规，那么老百姓守法了，政府不守法，这也不叫法治政府。法治政府首先是政府要守法，同时影响社会，带动社会去守法，这才是法治政府。
第四个“拦路虎”，法治政府跟现在的社会稳定的关系问题，一方面，我们要严格依法办事构建法治政府，另一方面，我们还要面对一些新的挑战、新的问题。比如社会矛盾日益增多，新媒体的快速发展，老百姓的权利意识不断增强，在这样一个挑战的背景下，社会矛盾和问题会越来越多。所以说，构建法治政府首先要维护社会的稳定，消除社会的矛盾，维护和创建一个良好的社会秩序和环境，才能够保证我们的法治政府建设的目标。如果到处都是问题，到处都是矛盾，那么政府疲于应付、解决各类矛盾的话，法治政府也很难构建。

保障公共安全，政府如何作为
Q：现在我们很关心“舌尖上的安全”，您觉得政府应该采取哪些措施来保障？
A：我想，“舌尖上的安全”是要靠一个比较有效的法治政府的制度体系来维护和保障的，如果严格地按安全法律体系有效运行，食品药品安全才能够得到很好的保障。那么我们首先要判断，影响舌尖上安全的主要因素是什么，我想主要有几个方面。
第一，有关食品药品安全方面的法律法规不完善、不健全，导致违法行为没法追究，有的法律法规远远落后于时代要求，亟待修改和完善。

另一个就是法律的执行，即便我们有了一套比较完善的食品药品方面的法律法规，但是如果大家不认真去执行，不很好地去实施的话，那么我们舌尖安全也很难得到保障。

第三方面，要想维护“舌尖安全”，我觉得要全社会共同参与，尤其政府要起一个非常重要的兜底保障作用。比如打击食品药品安全违法行为，维护老百姓的食品安全，确保老百姓的合法权益的话，政府要充分发挥作用，政府不能选择性执法，不能不作为，更不能够腐败执法。
否则的话，老百姓的食品安全很难得到保障，现在看到的很多地沟油、瘦肉精、毒姜，这些影响老百姓食品安全的违法犯罪行为，必须要有一个强有力的法治政府去及时加以解决：要么打击，要么防范，要么有效处置。总之，政府要起主导作用，然后再加上社会公众的参与，媒体的监督，各个方面的影响，才能够打造一个安全的食品药品安全的法律体系，打造一个比较好的食品药品安全的环境。
Q：公共突发事件频频被曝光，这方面政府部门应该如何作为？
A：中国的很多事情都离不开政府，一个公共突发事件、应急事件，认真反思一下，都跟政府是不是能够有效的履行职责有直接关系。

比如说宁夏公交车纵火案，为什么会发生呢？一个包工头没有拿到应有的工程款，向法院起诉、向有关政府部门投诉，但法院不立案，政府部门不及时处置或者解决，相应的救济、保障机制又跟不上，就会导致一些人会采取极端的报复社会的手段来发泄情绪。
这样的一个刑事案件，实际上跟政府的不作为、司法机关的不作为、司法的不公正、政府处置问题不得力很有关系，跟社会缺乏同情心也有直接的关系。像欠薪这样的事情，应该有一个相应的民事、行政方面的法律法规来解决。

食品药品领、公共卫生、安全事故等领域，都有相应的法律法规，只是说这些法律法规没有执行到位，或者执行得不好，导致了这些公共安全事件频发，包括天津的爆炸事件、东方之星的沉没事件，都可以归结为前期的行政执法不严、执法不规范、决策科学不民主，以及解决处置社会问题和矛盾的救济渠道不畅通。所以要解决这些问题，必须综合施治，在法治政府建设上进行全方位的推进，才能够有效地防范和解决这类问题。

Q：新《纲要》把生态环境保护单独提炼出来了，您觉得是出于什么样的考虑呢？
A：这几年我们国家的经济快速发展，社会急剧转型，但是问题也比较普遍，最大的问题就是生态环境问题，生态日益脆弱，环境污染现象日益严重，北京的雾霾这就是最典型的。这个谁都逃脱不了，只要有雾霾，有污染，每个市民都要承担这种所谓的损害，那不能为了发展，损害老百姓的利益，损害社会的公共利益。所以经济社会发展，与社会生态环境保护，这确确实实是两个需要兼顾的内容，而且必须处理好，协调好。即不能为了发展经济而牺牲生态环境和资源，进入先污染后治理的那个怪圈。

另外一方面，也不能说单纯说为了保护好生态环境，我们不要有任何发展，没有发展的话，老百姓的生活水平无法提高，无法就业，我们的经济总量上不去。所以说要兼顾好这两个，但这是很困难的事情，要想经济发展又要想保护生态环境很困难，所以说要协调兼顾好。
十八届五中全会提出的绿色发展，创新发展，协调发展，共享发展。还有这几个发展理念，五大发展理念，应该说为下一步协调好这种关系，实际上是明确了一个方向。就是我们即要促进经济社会的发展，但是要创新，协调、共享、绿色、要使得我们的发展能够兼顾到生态、资源、环境各个方面的问题。

如何治理政府的不作为
Q：为什么要把依法全面履职放在法治政府建设的第一位呢？
A：法治政府建设实际上是一个系统工程，特别是在政府职能的设置上，应该说是有一个基本的要求，就是职能设置要科学。但是，仅仅科学是不够的，政府要全面地担负起科学职能的履行任务，新《纲要》明确提出，政府依法全面履行政府职能，这里有两个关键词，一个是依法，依照法定的权限和程序来履行政府的职能，不能突破法律的界限，违反法律的规定，违反法定的程序，要依法履行职能。
第二，要全面履行职能，政府的职能现在很多，有经济调节，市场监管，社会管理，公共服务，生态保护，那这些职能必须全面履行，不能挑三拣四，只履行市场监管或者经济调节的职能，而忽略了社会管理和公共服务的职能，更不能够忽略生态环境保护的职能。所以必须全面兼顾各类职能的履行，这样才能够体现法治政府的一个基本要求。
按照科学的职能设置依法全面履行的话，才能够发挥政府的作用，也才能够体现法治政府的作用和意义。
Q：对于政府不作为的这种懒政现象，新《纲要》有哪一些相应的措施呢？
A：政府不作为实际上是一个痼疾、顽症。尤其是这几年，这方面的问题日益突出，矛盾日益显现。为什么政府不作为，我们要分析，第一可能他怕担责任，怕做错，做错了就要担责任；第二，没有利益驱动；第三，没有有效的问责手段或者问责机制，他不作为和作为效果一样，也没有谁追究他的责任，也没有惩治他的方式方法，他当然可以不作为了。
但是，政府要依法全面履行政府职能，不能不作为，纳税人供养政府，让政府存在的价值和意义就是要作为，就是要履行法定的职责。依法行政强调法定职责必须为，这是法律规定你的职责你必须来履行，所以说一旦不履行就构成不作为，不作为就应该追责，追责实际上就意味着对不作为有效的遏制。
这几年滥用权力、乱作为的现象有所减少，特别是随着法治政府建设进程的加快，依法行政要求的严格，所以说滥作为，越权，无权限行使权利的现象日益在减少，但是不作为问题日益凸现，不作为就是我们说的拒绝或者不履行职责，而拒绝不履行职责，他损害的社会公共利益，损害的实际上是我们每个人的社会公众的利益。所以应该高度警惕不作为，并且有效的加以防范和遏制。

最好的办法，第一就是要公开，用公开的方式倒逼他作为。法律职责，比如说我们权利清单里面写了，你应该干这个事，而且必须在一定期限内给我干这个事，你如果没有干，这就是不作为。我把你公开的话，要接受社会的监督，媒体的监督，透明了之后他就不敢不作为了。
另外一个就是要有效地问责，对于任何不作为现象，因为现在法律标准已经很清楚了，你有作为的义务，同时有作为的期限，有作为的效果和结果的标准要求，如果你没有作为，没有在法定期限内履行职责义务，没有达到某种标准和效果，那就要承担责任，而且要严肃地问责。这样才能促使他积极地履职，行使他的权利，履行他的职责。

反腐的最终出路是依法行政

Q：这两年腐败问题也是高度关注的，政府应该如何预防和惩治腐败呢？
A：有权力就有腐败，权力和腐败是孪生兄弟，那么，如何能够防范腐败，最根本的是如何有效的监督和制约。
政府的腐败，基本上是通过权力的运行来实现的腐败，所以要防范政府的腐败，必须制约监督权力，规范权力的运行。五中全会里提出了要建设法治政府，将政府的活动全面纳入法治轨道，要依法设定权力，依法规范确定，依法制约权力，依法监督权力。所以说，解决腐败问题，无非就是这么几种方式：
设定权力，每一种权力都要严格依照法律规定来进行科学的设定，设定了权力就等于划了一个权力行使的范围和界限，不能突破这个范围和界限去行使权力，一旦突破就是违法，就要追责。

同时，要规范权力的运行，权力运行整个过程流程应该是清晰的、透明的、公开的，每一项权力的行使都应该接受各个方面有效的约束和监督。
第三，要制约权力，不能一权独大，不能让一把手的权力变成一个专横的、独断的，不受监督制约的权力，要形成有效的制约机制。政府的权力要接受人大的监督，各级公务人员要接受纪委的监督，接受监察部门的监督，接受审计监督，接受上级的监督，也要接受社会监督、群众监督、媒体监督。习总书记说的，我们要编织好制度的“笼子”，把权力关在制度的“笼子”里。只有在“笼子”里的时候，权力才能不被滥用，才有可能是维护一个廉洁的行政体制，也才可以防范可能发生的各种腐败现象。
总之，解决腐败问题，最终的出路还是依法行政，还是建设法治政府。

党政一把手是法治政府建设的第一责任人
Q：与十年前相比，您觉得我们对法治政府的认识有一些什么变化？
A：2004年《实施纲要》在国家依法行政的历史上，特别是推动行政法治建设的历史上，发挥了一个非常重要的作用。今天无论是理念、行政、制度，还是环境，都发生了明显的变化。
10年前，如果你去问省部级官员、主要领导干部，有几个懂法治政府是什么，或者法治政府的要求是什么，法治政府的主要内容是什么，我估计很少有人能回答上来。但今天我相信多数的领导干部，都有这方面的意识，至少有这个概念了，知道法治政府是什么，为什么要建设法治政府，法治政府的基本要求是什么，这种观念上的变化我觉得是非常重要的。

我们一些重要的制度也是在这10年建立的。10年前，我们还没有信息公开制度，这是2008年通过国务院制订行政法规建立起来的，这项制度在短短的六七年时间里，在推动中国的信息公开制度发展方面，发挥了非常重要的作用。现在无论是地方政府还是国家机关，信息公开的意识明显增强了。而且它的制度也逐步完善，老百姓可以向政府申请信息公开，政府有义务，除了国家秘密、商业秘密和个人隐私之外，所有的信息都要向老百姓公布、答复，这就是一种制度的变化，也是一种进步。
10年前，我们没有权力清单制度，没有责任清单制度，更没有负面清单制度，但是就这几年之内，我们已经建立起了。有一些地方已经发布了四张清单、一张网，形成了一个权力清单制度体系，这个对于保障老百姓的知情权、参与权、表达权和监督权，对于推动政府依法行政，特别是构建法治政府发挥了非常好的作用。
进步是点点滴滴的，可能表现为具体的制度，也可能表现为我们公务人员的观念意识，甚至还可以表现为我们一些具体的实践。比如说法治政府实践上也有一些明显的变化，老百姓感觉跟政府打交道没有那么难了，过去是磨破嘴，跑断腿，门难进，脸难看，话难讲，事难办，可能现在这方面有都所改观。
Q：如何尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系呢？
A：十八届三中全会就提出了要完善我们法治建设的指标体系，特别是要把法治建设的任务纳入到党委、政府的指标，政绩考核标准体系中。过去的考核主要是经济指标，地方的经济社会发展的水平，GDP、财政收入这些工业增加值，所以执政者也是围着这些指标在转。
法治指标是在现有的指标体系基础上，新增加的一个指标体系。这个指标体系就是用一些客观的，能够量化的一些标准，来衡量党委、政府在法治政府建设方面所做的工作。比如说法治政府建设推动是不是有效？当地的依法行政能力水平是不是有所提高？违法行政的现象是不是有能够明显减少？老百姓对政府的满意度是不是能够明显增加？用这些指标体系去衡量一个地方法治建设的成效，我觉得是非常必要的，也是很科学的。
Q：您个人对新《纲要》的实施有什么样的期待？
A：新《纲要》是一个文本，是一个书面的东西，制定这个东西本身并不是很容易，但是制定出来能否贯彻落实，这是考验我们法治政府建设成效，考验我们各级领导智慧和能力非常重要的一个标志。
我的期待就是新《纲要》跟以前的《纲要》一样，能够得到很好地执行和落实，特别是地方党政一把手能够高度重视这个《纲要》的执行和落实情况。
因为这不是国务院一家发的，他是党中央国务院共同发布的一个法治政府建设实施纲要，党政一把手应该成为法治政府建设的第一责任人，他们应该按照《纲要》的要求认真督促履行好《纲要》的各项任务和要求，加快推动法治政府建设的历程，早日实现法治政府建设的目标，因为我们2020年全面建成小康社会有很多指标。其中法治政府基本建成就是最重要的一个指标，我们期待着各级党委政府的领导，公务人员能够认真对待《纲要》的实施，确保《纲要》能够落到实处。


法大微信 【第20160119期】
文字来源：法制网
图片来源：中国政法大学新闻网、中新网、新浪网等
内容编辑：陈金波



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